Principales caracteristicas de la cobertura al trabajo doméstico
Existen notables diferencias en la configuración de los regímenes de seguridad social para el trabajo doméstico, principalmente en aspectos relacionados con el diseño de los programas y su funcionamiento. Los principales aspectos diferenciadores se relacionan con: el tipo de régimen (general o especial) destinado a cubrir las trabajadoras, el esquema de afiliación –obligatorio o voluntario–, la cantidad de contingencias o ramas de la seguridad social sujetas de cobertura, el financiamiento, la disponibilidad de previsiones de cobertura para el trabajo doméstico migrante, y la cobertura efectiva de los regímenes. Estos temas, y otros de similar importancia, son abordados a continuación.
El diseño de los regímenes de seguridad social denota una clara tendencia hacia la inclusión del trabajo doméstico en los regímenes generales, lo que viene a garantizar, en el plano jurídico, las mismas condiciones de cobertura aplicables al resto de trabajadores asalariados, o bien con algunas variantes menores. Ello es positivo, en tanto representa una manera de cumplir con el artículo 14 del Convenio Núm. 189 sobre trabajo doméstico, el cual prevé la necesidad de garantizar que las trabajadoras domésticas disfruten de condiciones no menos favorables, en términos de cobertura de la seguridad social, que las condiciones aplicables a los trabajadores en general.
En la experiencia internacional los países que cuentan con regímenes especiales, es decir regímenes o programas específicos de protección social para el trabajo doméstico, son Alemania, Argelia, Egipto, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Hong Kong (China), México, Paraguay y Túnez. Recientemente, algunos países han eliminado los regímenes especiales para el trabajo doméstico y han trasladado la cobertura al régimen general; tal es el caso de España, donde el Gobierno eliminó en el 2011 el Régimen Especial de Empleados del Hogar (REEH) y creó un Sistema Especial dentro del Régimen General de la Seguridad Social para incluir a las trabajadoras domésticas, otorgándoles prácticamente todas las prestaciones que ofrece el Régimen General.
Cantidad de países con cobertura legal de trabajo doméstico, por región y tipo de régimen (general versus especial)
Fuente: Departamento de Protección Social de la OIT, Base de datos de trabajo doméstico.
En cuanto al carácter de la afiliación, solo una pequeña parte de los países han establecido la cobertura voluntaria de la seguridad social para el trabajo doméstico. Es destacable que en años recientes una cantidad importante de países han reformado la legislación para hacer obligatoria la cobertura. Los países que aún cuentan con cobertura voluntaria son Corea del Sur, El Salvador, Fiyi, Guatemala, Islandia, Honduras, Malasia y México.
A juzgar por la experiencia internacional la cobertura voluntaria resulta ineficaz y, por el contrario, la afiliación obligatoria a la seguridad social resulta altamente conveniente y eficaz para un sector como el del trabajo doméstico, considerado usualmente como parte de los “grupos de difícil cobertura”. El proceso de afiliación de las trabajadoras domésticas a los regímenes de seguro social puede constituir una tarea compleja, debido al carácter atípico de la ocupación. Algunas de las razones que sustentan esta afirmación se relacionan con los siguientes elementos: el trabajo se realiza en un hogar privado, lo cual dificulta en ciertos aspectos la aplicación de la inspección del trabajo; los y las trabajadoras laboran en algunos casos para más de un empleador; las relaciones laborales usualmente no están establecidas mediante un contrato de trabajo; los empleadores por lo general no suelen conocer sus responsabilidades o cómo cumplir con la ley; el grupo posee una alta irregularidad en sus ingresos, producto de los altos índices de desempleo o rotación laboral; existe una alta variabilidad en la cantidad de horas trabajadas; el salario en especie es frecuente (alimentación, transporte, vivienda); en algunos casos las trabajadoras tienen como domicilio su lugar de trabajo (“puerta-adentro”); en algunos casos las trabajadoras se encuentran en situación migratoria irregular, entre otras razones. En cualquier situación, es muy importante hacer hincapié en la idea de que la afiliación voluntaria limita por completo cualquier esfuerzo que realicen las instituciones para extender la seguridad social a este grupo.
Distribución mundial de la cobertura legal del trabajo doméstico
El siguiente gráfico muestra la distribución de los países con regímenes obligatorios y voluntarios, así como los países que no poseen cobertura o donde la información es insuficiente. Las regiones que agrupan la mayor cantidad de países sin cobertura –y con una menor propensión a la ratificación de los convenios internacionales– son África, Asia y Oriente Medio; en esta última región ningún país aparece con cobertura en seguridad social para el trabajo doméstico. Esta tendencia es similar a la de otros estudios relacionados con el alcance de las leyes laborales, donde por ejemplo, Oriente Medio, Asia y Pacífico, y los países de Europa del Este, figuran con la menor cobertura legal (ILO, 2013a).
Países con alguna provisión en seguridad social para la cobertura del trabajo doméstico, por tipo de programa (obligatoria versus voluntaria)
Fuente: Departamento de Protección Social de la OIT, Base de datos de trabajo doméstico.
El mapa también incluye algunos países con medidas en curso para reforzar la legislación o a crear nuevos instrumentos que permitan extender la cobertura. Este es el caso de países como India, Kenia, Líbano, Mozambique, Pakistán, Tailandia y Yemen. En la India, por ejemplo, en 2008 se estableció el Unorganized Sector Workers’ Social Security Scheme, un régimen especial para trabajadores de la economía informal, que incluye el trabajo doméstico. Su aplicación es todavía incipiente, la cobertura de las trabajadoras domésticas es parcial y se limita a algunos estados del país.
Cabe señalar que si bien existe una cantidad considerable de países con previsiones de seguridad social para el trabajo doméstico, esto no implica que todos ellos cuenten con el mismo alcance vertical en la cobertura; es decir, no todos han implementado la misma cantidad de ramas de la seguridad social contempladas en el Convenio 102. Se identifican al menos 17 países que aplican las nueve ramas del Convenio, ubicados principalmente en Europa Occidental y América del Norte.
El siguiente Gráfico muestra la cantidad de países, dentro de cada región, cuyas legislaciones prevén la cobertura legal de la seguridad social para el trabajo doméstico, para las diferentes ramas comprendidas en el Convenio 102. Con base en la información existente, es posible concluir que existen brechas en el alcance de la cobertura legal, y en consecuencia en la cobertura efectiva, siendo los déficits de cobertura mucho más notables en los países en desarrollo. Cabe aclarar que si bien un país puede incorporar la cobertura legal en su legislación, no siempre dicha cobertura es suficiente en términos de las poblaciones incluidas, los requisitos de elegibilidad y los niveles de prestaciones; por el contrario, la práctica internacional muestra deficiencias significativas a nivel del alcance de las legislaciones nacionales y su aplicación, aún en países en los que ya existe la cobertura legal. Además, cabe mencionar que no todos los países citados en el Cuadro 2 son considerados en los resultados del Gráfico 6, debido a la escasa información disponible. No obstante, los datos que se presentan ofrecen una visión clara sobre las principales prestaciones de seguridad social incluidas en la cobertura legal en cada región, así como sobre los déficits y desafíos existentes.
Porcentaje de países con cobertura legal de seguridad social para el trabajo doméstico, según contingencia y región
Fuente: Departamento de Protección Social de la OIT, Base de datos de trabajo doméstico.
Los países europeos han establecido la cobertura en la mayoría de ramas de la seguridad social, excepto para algunas contingencias como los riesgos del trabajo, que no están comprendidos en la cobertura en países como Irlanda, o como las prestaciones de desempleo, que en el caso de España están excluidas (Ministerio de Empleo y Seguridad Social, 2015). En las regiones en desarrollo, las principales contingencias cubiertas son la asistencia médica (contributiva y no contributiva), las pensiones de invalidez, vejez y sobrevivencia —en su mayoría cubiertas por programas de seguros sociales—, y las prestaciones en caso de accidentes del trabajo. Por el contrario, se puede observar que las asignaciones familiares y la protección del desempleo son las ramas con mayores déficits de cobertura legal. En el caso de la protección del desempleo, en su mayoría se trata de programas contributivos, y se otorgan principalmente en países de alto ingreso. Sin embargo, destacan algunos programas contributivos en países en desarrollo como Sudáfrica, donde en 2003 las trabajadoras domésticas fueron incorporados en el Fondo del Seguro de Desempleo (UIF, Unemployment Insurance Fund).
Es importante mencionar que en la mayoría de países la cantidad de contingencias cubiertas por la seguridad social para el trabajo doméstico son las mismas que están previstas para el resto de trabajadores asalariados. En los casos donde la cantidad de contingencias es menor, usualmente están excluidos la protección contra los riesgos del trabajo o el desempleo. Asimismo, la cuantía de las prestaciones dentro de una misma contingencia puede ser diferente para las trabajadoras domésticas, ya sea porque otorgan una prestación de mayor cuantía o bien porque difieren en cuanto al límite máximo de la prestación. Las prestaciones por maternidad son un caso donde usualmente los beneficios previstos para el trabajo doméstico son diferenciados e inferiores.
Referencias
ILO. 2013. Domestic Workers Across the World: Global and regional statistics and the extent of legal protection. International Labour Organization.
Ministerio de Empleo y Seguridad Social. 2015. Servicio del hogar familiar, 2015. Información básica. España.