Burkina Faso

La présente section fournit des informations générales sur la protection sociale au Burkina Faso, en résumant les résultats du projet dans les domaines de la sécurité sociale, de l’assistance sociale et des soins médicaux. Elle aborde également la situation de l’emploi dans le pays ainsi que les caractéristiques des principales initiatives politiques actuelles en matière d’emploi.

La protection sociale au Burkina Faso

Le Burkina Faso, qui dispose d’un revenu par habitant (en prix constants de 2000) d’approximativement 270 dollars, est l’un des pays les plus pauvres au monde. Il comptait une population d’environ 16,5 millions d’habitants en 2010, avec une croissance démographique annuelle de l’ordre de 3 pour cent, ce qui lui confère une structure démographique jeune. La population réside principalement dans les régions rurales, où la moitié des personnes dispose d’un revenu inférieur au seuil de pauvreté.  Dans les régions urbaines, l’incidence de la pauvreté est nettement inférieure, cette dernière se situant autour de 20 pour cent. Cependant, malgré la baisse de la pauvreté au cours des dernières années, des formes de pauvreté extrêmes perdurent dans le pays et les mesures de lutte contre la pauvreté pâtissent de l’absence d’articulation entre les politiques de protection sociale et d’emploi.

Le gouvernement a tenté de résoudre ces problèmes au moyen de mesures de protection sociale publiques. En 2009, il a sollicité l’assistance technique du BIT afin d’étendre l’accès aux services et aux transferts sociaux de base, et de bâtir un socle de protection sociale dans le pays. Ces objectifs ont également été intégrés à la Politique nationale pour l’emploi de 2010. L’élaboration d’un système de protection sociale intégré exigera de faire face à certaines difficultés,  comme la faible couverture ou la nécessité de mettre en place une politique nationale en matière de protection sociale.

Le pays doit surmonter de sérieuses difficultés afin d’assurer un accès égal à la protection sociale.  Le système actuel offre une meilleure couverture à la minorité de travailleurs employés dans l’économie formelle. Il subsiste toutefois des écarts entre ces derniers, dans la mesure où seule la moitié d’entre eux cotise à la sécurité sociale. Les projets et les programmes d’assistance sociale, pour leur part, s’adressent aux populations pauvres, que l’on retrouve principalement dans l’économie informelle. Toutefois, la couverture des différents programmes d’assistance sociale et de lutte contre la pauvreté en faveur des pauvres est morcelée et leur durée, souvent limitée.

Le tableau ci-dessous détaille le budget consacré à la protection sociale, qui comprend les investissements réalisés par les acteurs aussi bien publics que privés. Comme le montrent les données, le total des investissements s’établissait à environ 7 % du PIB en 2007-2008, la moitié des sommes étant affectée aux soins de santé.

Total des investissements consacrés à la protection sociale au Burkina Faso en % du PIB, 2007-2008

Source: OIT, Département de la sécurité sociale (à paraître), "Revue de Dépenses et de la Performance de la Protection Sociale (SPER) au Burkina Faso"

Le financement du budget social de 2008 provient de différentes sources. L’Etat y a contribué à hauteur de 36 % (aide budgétaire en provenance des donateurs comprise), soit l’équivalent de 2,4 % du PIB de 2008 et 11 % du budget total de l’Etat pour cette même année. Cette valeur est légèrement inférieure à la moyenne des ressources financières consacrées aux mesures sociales dans les autres pays à faible revenu, qui est d’environ 4 % du PIB (cf. BIT, 2010: World Social Security Report, p. 82). Les organismes d’aide et les donateurs ont également fourni 36 % du total des dépenses sociales, tandis que les deux régimes de sécurité sociale en faveur des travailleurs formels que compte le pays, la CNSS et la CARFO, ont apporté 28 % de ce même budget. Les autorités locales fournissent une maigre contribution de 0,03 %. Ces chiffres indiquent que les programmes sociaux burkinabés sont en grande partie tributaires de l’aide extérieure. Cet aspect doit être analysé dans un contexte de chocs répétés (flambée du prix des produits alimentaires et pétroliers, catastrophes naturelles, etc.) qui ont épuisé les finances de l’Etat.

A ces restrictions budgétaires, s’ajoutent les difficultés à gérer de manière efficace les programmes sociaux. Ainsi, actuellement, la gestion est morcelée du fait de l’absence de coordination étroite entre les différents ministères responsables (qu’il s’agisse des ministères de l’Action sociale et de la Solidarité nationale, du Travail et de la Sécurité sociale, de la Santé ou de l’Economie et des Finances). En outre, les coûts administratifs des programmes sont élevés et l’efficacité du ciblage n’est pas toujours optimale. Il est, de plus, urgent d’instaurer un mécanisme de suivi étendu afin d’évaluer la performance des programmes sur le plan des objectifs. Enfin, il n’existe aucune stratégie à long terme clairement définie qui permettrait d’orienter les mesures de protection sociale vers des objectifs partagés.

La sécurité sociale

Au Burkina Faso, la sécurité sociale en faveur des travailleurs de la fonction publique et du secteur formel trouve ses racines dans les mesures adoptées par l’administration coloniale française afin de protéger ses employés. Ce système s’est vu renforcé, de même que la couverture et l’étendue des prestations, suite à l’indépendance du pays en 1960. Aujourd’hui, il offre une sécurité sociale aux travailleurs formels ainsi qu’aux fonctionnaires. Cette sécurité sociale capte une part importante de l’investissement social dans le pays: à elles seules, les retraites représentaient environ 15 % du budget social total de 2008.

Il existe deux régimes de sécurité sociale au Burkina Faso. D’une part, la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS), qui couvre les travailleurs du secteur privé, et, d’autre part, la Caisse autonome de retraite des fonctionnaires (CARFO), en faveur des fonctionnaires. Toutes deux dépendent du ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Sécurité sociale.

La Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) a été créée en 1955. Il s’agit d’une caisse publique d’assurance sociale chargée de la gestion des prestations de sécurité sociale des travailleurs formels couverts par le code du travail et par des conventions collectives. Celle-ci offre trois types de prestations différentes: des prestations familiales et de maternité, une assurance contre les risques professionnels (accidents et maladies) et des pensions de vieillesse, d’invalidité et de survivants. Toutes ces prestations sont financées à partir des cotisations reversées par les travailleurs et leurs employeurs. En 2009, ce régime comptait un peu moins de 200 000 cotisants actifs, soit une faible proportion de la main d’œuvre totale que compte le pays.

La couverture de la Caisse nationale de sécurité sociale (nombre de cotisants actifs), 2006-2009

Source: Documents administratifs de la CNSS, 2010

La Caisse autonome de retraite des fonctionnaires (CARFO) est le système de sécurité sociale des fonctionnaires. Elle offre des pensions de vieillesse, d’invalidité et de survivants, des soins médicaux pour les personnes souffrant de handicap temporaire ou permanent, et des compensations en cas de décès pour des causes liées au travail. En outre, les fonctionnaires peuvent bénéficier de prestations familiales financées sur le budget national de l’Etat.

Aucun de ces deux systèmes n’offre d’assurance maladie ou de services de santé pour les travailleurs. La promotion de la santé relève des compétences de l’Office de santé des travailleurs, qui n’est toutefois que peu opérationnel.

La couverture totale de ces deux systèmes est faible. En témoigne le fait que ces dernières années, seuls 2,5 % environ des travailleurs au-dessus de l’âge de la retraite ont perçu une pension de vieillesse, comme l’indique le tableau suivant.

La couverture de la sécurité sociale au Burkina Faso, 2000-2007

Source: Enquête du BIT sur la sécurité sociale, 2011

Cette faiblesse de la couverture doit être analysée dans un contexte de prépondérance du marché du travail informel: pas moins de 94 % des travailleurs sont employés dans l’économie informelle, rendant ainsi d’autant plus délicate leur intégration aux systèmes de sécurité sociale existants. Afin de résorber ces lacunes dans la couverture, depuis 2006, la CNSS offre la possibilité aux travailleurs indépendants et informels de reverser des cotisations volontaires et de bénéficier ainsi d’une couverture de sécurité sociale.

L’assistance sociale

Les programmes d’assistance sociale destinés avant tout à la lutte contre la pauvreté ont reçu 22,8 % du budget social de 2008. L’assistance provient de différents programmes et de projets pilote, qui ne sont, cependant, que peu coordonnés, dans la mesure où il n’existe aucun organisme unique ou stratégie d’ensemble afin de les orienter.

La Banque mondiale (2011) a calculé qu’en 2009 les filets sociaux couvraient environ 18% de la population totale. Sachant que près de 40 % de la population vivait dans la pauvreté en 2008, il est clair que tous les ménages pauvres n’ont pu bénéficier de prestations sociales non contributives essentielles. En outre, le montant des prestations offertes est relativement faible, ce qui ne va pas sans poser de problèmes sur le plan de la lutte contre la pauvreté.

Jusqu’alors, les mesures d’assistance sociale ont été largement tributaires des donateurs pour leur financement. D’après l’étude de la Banque mondiale consacrée aux filets sociaux (2011), en 2009, les ressources fournies par des donateurs représentaient 76 % du coût total de ces filets (hors subventions généralisées des produits énergétiques et alimentaires). Cette dépendance peut porter préjudice à la pérennité et la cohérence des mesures, du fait de la volatilité des aides extérieures et de la divergence fréquente des priorités entreles donateurs et le gouvernement. Ainsi, les donateurs s’intéressent davantage aux programmes alimentaires, alors que le gouvernement privilégie les subventions universelles des produits pétroliers.  

L’étude réalisée par la Banque mondiale a réparti les programmes d’assistance sociale du Burkina Faso dans cinq catégories différentes. La première regroupe les transferts en espèces et quasi-espèces, à l’image des transferts en espèces expérimentés depuis 2008 et des programmes de coupons alimentaires qui profitent à 30 000 familles. La deuxième catégorie comprend l’aide alimentaire, comme la vente de céréales à prix social, la distribution gratuite de denrées alimentaires aux populations pauvres et les cantines scolaires. Cette aide a  capté environ 70 % des dépenses consacrées aux filets sociaux au cours de la période 2005-2009. La troisième catégorie englobe les subventions universelles des produits alimentaires et pétroliers. Si l’Etat a mis un terme aux subventions sur les produits alimentaires, celles sur les produits pétroliers subsistent toujours. La quatrième catégorie inclut les programmes de travaux publics, qui emploient de la main d’œuvre pauvre pour la construction d’infrastructures en échange de transferts en espèces ou en nature. Ces programmes sont généralement mis en place par des ONG ou des donateurs extérieurs. La cinquième catégorie regroupe les dispenses de frais pour les services de base, comme les soins maternels pour les femmes pauvres, qui ont eu des répercussions positives sur les indicateurs de santé.  

La santé

Près de la moitié du budget social burkinabé, soit environ 3,5 % du PIB, est consacré aux soins de santé. Le document relatif à la Politique nationale sanitaire adopté par le gouvernement en 2000 définit les principales politiques nationales dans ce domaine. A cette politique, s’ajoute un plan national de développement sanitaire, qui, entre 2001 et 2010, s’attachait à rendre plus accessibles financièrement les services sanitaires, au moyen, par exemple, de subventions ou de dispenses pour les frais de santé. L’accès s’en est trouvé amélioré, ce qui s’est traduit positivement dans les indicateurs de la santé, à l’image de la réduction de la mortalité infantile. L’aide fournie par les donateurs au secteur de la santé y est pour beaucoup. Cependant, la couverture santé se situe toujours, dans l’ensemble, à un niveau extrêmement faible.

Les principaux indicateurs de santé du Burkina Faso

Source: OMS, 2010: Burkina Faso Health Statistics Profile, disponible à l’adresse: http://www.afro.who.int/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=7081&Itemid=2593

Malgré l’absence d’un système de couverture du risque maladie, les travailleurs de la fonction publique et du secteur formel sont généralement plus privilégiés dans le domaine de la santé. Les fonctionnaires bénéficient d’une prise en charge partielle leurs frais médicaux par l’Etat. En outre, de nombreux travailleurs appartiennent à des mutuelles de santé, qui sont des mécanismes d’épargne informels en vertu desquels les membres versent une cotisation à un fonds commun, dans lequel ils peuvent ensuite puiser en cas de maladie ou d’autres difficultés. Il convient toutefois de préciser que ces fonds ne couvrent pas toujours l’ensemble des soins de santé et des frais indirects. Enfin, certaines sociétés gèrent des mutuelles d’entreprise qui peuvent être mises en place en partenariat avec des compagnies d’assurances.

Parmi les autres composantes importantes du système de santé burkinabé, figurent les  systèmes de micro assurance-maladie, qui se sont développés depuis les années quatre-vingt-dix grâce à l’appui des ONG et des donateurs. Ces mécanismes protègent contre les dépenses de santé extraordinaires mais ne couvrent encore qu’une faible partie, environ 3% (en 2003), de la population.

Dans certaines régions, un système de prépaiement a été testé, qui prévoit que les personnes pauvres versent un forfait annuel à un établissement de santé afin de bénéficier de soins de santé, lorsque nécessaire, à des tarifs réduits. En outre, l’UNICEF a pris part à l’expérimentation de systèmes favorisant la mutualisation des coûts de santé entre différents acteurs publics et privés.

Afin de permettre aux populations pauvres d’accéder plus facilement aux services de santé, le gouvernement a mis en place différents systèmes de dispense de frais au cours des dernières années. En 2006, il a instauré des subventions couvrant 80 % des dépenses pour les soins obstétricaux et néonatals d’urgence, et 100 % de ces mêmes dépenses pour les femmes les plus pauvres. Cela représentera un coût total de 30 milliards de francs CFA, soit 63,9 millions de dollars, pour la période 2006-2015. L’accès a ainsi pu être amélioré, en particulier pour les populations les plus pauvres. Des dispenses de frais ont également été mises en place pour les traitements contre la méningite, la rougeole et la malaria, ainsi que pour les soins préventifs en faveur des enfants et des mères.

Le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a entrepris en 2008 de mettre en place un système d’assurance-maladie qui couvrirait l’ensemble de la population. Une étude préalable a été menée pour ce projet d’assurance, qui couvre les services de santé publique de base et les médicaments essentiels. Les travaux préparatoires en vue de son instauration ont débuté en 2011.

L’emploi au Burkina Faso

Le PIB par habitant du Burkina Faso a connu une croissance relativement soutenue au cours des dernières années, passant de 214 dollars à 260 dollars (en prix constants de 2000) entre 1995 et 2007. Cette croissance a été portée par l’industrie, principalement l’exploitation minière et la construction, et les services. Le secteur agricole n’a toutefois pas enregistré de croissance comparable, alors qu’il s’agit habituellement du principal pourvoyeur d’emplois.

L’économie burkinabé est toujours vulnérable à différents facteurs, qu’il s’agisse des catastrophes naturelles, à l’image des inondations de 2009 et 2010, de la flambée du cours du coton et d’autres matières premières, ou des soulèvements politiques, comme le conflit politique récent qui s’est produit en Côte d’Ivoire.  

La croissance réelle du PIB et le PIB par habitant au Burkina Faso (USD à prix constants de 2000)

Source: BAD et OCDE (2008), African Economic Outlook: Burkina Faso, p.167

En outre, malgré la rapide croissance économique récente, le niveau général de revenu reste relativement faible par rapport à d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, ou d’Afrique en général. C’est ce qu’illustre la figure ci-dessus.

Qui plus est, l’impact positif de cette croissance sur la réduction de la pauvreté grâce à des emplois en plus grande quantité et de meilleure qualité reste à mesurer.

Environ 80 % de la main d’œuvre nationale travaille dans le secteur agricole, comme peut le laisser deviner le faible taux d’urbanisation du pays. Les emplois du secteur public et de l’économie formelle se concentrent dans les villes et ne concernent pas plus de 200 000 employés. Cela signifie que, sur les 20 % de la main d’œuvre travaillant en dehors du secteur agricole, pas moins de 70 % sont employés dans l’économie informelle (BAD et OCDE, 2008).

Les catégories d’emplois particulièrement vulnérables, tels que les travailleurs familiaux non rémunérés ou les travailleurs indépendants, sont légion. Bien que ce chiffre ait grandement baissé ces dernières années,  environ la moitié de la population active est toujours composée de travailleurs familiaux non rémunérés et d’apprentis. En outre, environ 35 % de la main d’œuvre est constituée de travailleurs agricoles indépendants et leur part n’a cessé de croître ces dernières années.

Les femmes et les jeunes sont les plus lésés sur le marché du travail burkinabé. Seule une part négligeable des travailleuses, 3,7 %, est engagée dans le secteur «moderne», c’est-à-dire le secteur formel ou public – contre 10,6 % pour les hommes. La plupart des femmes travaillent  dans le secteur agricole et il s’agit très souvent de travailleuses familiales non rémunérées.

Les jeunes ont du mal à accéder à des emplois formels: seuls 3.9 % des jeunes travailleurs sont employés dans le secteur formel. Environ 85 % d’entre eux travaillent dans le secteur agricole, 7,3 % dans l’économie urbaine informelle et 4,1 % dans l’économie rurale informelle. La bonne nouvelle pour les jeunes est que la part des personnes sans emploi et non scolarisées a baissé au cours des dernières années.

Le chômage se concentre principalement dans les régions urbaines (il est de 8,6 % en ville, contre 2,2 % dans les campagnes). Il touche en premier lieu les femmes, les jeunes et les plus instruits, dont le taux de chômage a également augmenté au cours des dix dernières années. Etant donné le faible taux général de scolarisation au Burkina Faso, il est surprenant que pas moins de 22 % des travailleurs ayant fait des études secondaires soient sans emploi.

Si le chômage est une problématique urbaine, le marché du travail rural se distingue pour sa part en raison du sous-emploi. Bien que le sous-emploi visible ait fortement diminué ces dernières années, en 2007, un quart des travailleurs du pays et environ la moitié des travailleurs dans les régions rurales ne travaillaient pas autant qu’ils l’auraient pu ou souhaité. De cela, il découle des revenus moindres.

En outre, la qualité des emplois est généralement faible. Alors qu’une part considérable des emplois se situe dans le secteur agricole, ce dernier ne représente que 25 % du PIB (BAD et OCDE, 2008). Cela peut révéler une faible productivité du travail ainsi que des salaires bas. Le taux élevé de chômage dans le secteur agricole est également une indication de la faiblesse des revenus. De plus, la prédominance de l’économie informelle signifie qu’une part importante de la population n’est pas protégée par le droit du travail et n’a pas accès à la sécurité sociale formelle.

Par ailleurs, les travailleurs pauvres (c’est-à-dire, les travailleurs vivant dans les ménages dont les dépenses par personne sont inférieures au seuil de pauvreté) représentent 45 % des employés et la moitié environ des travailleurs ruraux appartiennent à cette catégorie. Les taux de pauvreté sont supérieurs dans le cas des femmes, cependant ils ont également augmenté pour les travailleurs de sexe masculin et dans les zones urbaines. Ces différents taux sont repris dans le tableau ci-dessous.

Les travailleurs pauvres selon le lieu de résidence et le sexe (% de la population active de 15 ans et plus), 1998 et 2003

Source: INSD (EP 1998 et EBCVM 2003)

Malgré toutes ces difficultés, le Burkina Faso est résolu à favoriser la création d’emplois. Ainsi, une Politique nationale de l’emploi (PNE) a été adoptée et le Conseil national de l’emploi et de la formation professionnelle (CNEFP) a été créé afin de s’appliquer à sa mise en œuvre. La PNE met en avant le travail décent comme outil de lutte contre la pauvreté et fournit une optique ainsi qu’un cadre d’intervention dans l’offre et la demande de travail et dans le fonctionnement des institutions du marché du travail.

Les fonds pour l’emploi sont l’un des principaux instruments de la PNE. Les premiers fonds avaient été créés suite aux programmes d’ajustement structurel et aux chocs économiques à l’origine de pertes d’emploi dans les années quatre-vingt-dix. En raison de la persistance du chômage et du sous-emploi, les fonds ont été conservés. Ils viennent en aide aux groupes vulnérables, comme les jeunes ou les travailleurs informels, en leur offrant des crédits ainsi que des formations, des conseils ou d’autres formes d’aide visant à permettre leur insertion dans le marché du travail. Il existe des fonds spécifiques pour les travailleurs de l’économie informelle, les jeunes et pour les formations professionnelles, entre autres.

Les programmes de création d’emplois offrant aux travailleurs pauvres la possibilité d’être employés dans des projets de construction à forte intensité d’emploi sont un autre instrument central pour la mise en œuvre de la PNE. Ces programmes assurent une source de revenu tout en contribuant à l’édification d’infrastructures essentielles pour le développement économique et social.

La présente section s’appuie principalement (sauf indications contraires) sur la Revue des dépenses et des performances de la protection sociale au Burkina Faso réalisée dans le projet:

BIT, Département de la sécurité sociale (à paraître), «Revue de Dépenses et de la Performance de la Protection Sociale (SPER) au Burkina Faso».

Les documents suivants ont également été utilisés:

BAD et OCDE (2008), « African Economic Outlook: Burkina Faso»

Banque mondiale (2011), «Burkina Faso: Social safety nets»

BIT, Département de la sécurité sociale (2010), The World Social Security Report 2010/11: Providing coverage in times of crisis and beyond

Malgoubri Kyendrebeogo, M.E., Ouiminga, I., Louis dit Guérin, O. (2011), «Building a Social Protection Floor - Burkina Faso»

Organisation mondiale de la Santé (2010), «Burkina Faso Health Statistics Profile»

Les réunions organisées au Burkina Faso dans le cadre du projet UE / OIT:

Réunion technique - Restitution et discussion de la Revue des dépenses et des performances de la protection sociale (SPER), 6-7 octobre 2011, Ouagadougou, Burkina Faso