Algunos factores que contribuyeron a reducir el empleo informal
Sobre la base de “Evolución del empleo informal en Colombia: 2009-2013”. Programa de Promoción de la Formalización del Empleo Informal en América Latina y el Caribe, OIT, 2013.
La reducción del empleo informal observada en los últimos años en Colombia obedece a la combinación del crecimiento económico y a las iniciativas legislativas y reformas institucionales implementadas.
Crecimiento económico
El dinamismo económico consolidado en los últimos años ha contribuido a la reducción del empleo informal. Entre 2001 y 2013, el producto por trabajador creció un 26%, lo que representa un aumento cercano al 2% anual. Al mismo tiempo, los indicadores de empleo informal muestran una tendencia decreciente, aunque no goza de la celeridad con la que se ha reducido la pobreza, ya que el crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para la formalización del empleo.
El crecimiento de la economía colombiana ha sido impulsado últimamente por sectores de actividad de alta productividad y uso intensivo del capital, pero que adolecen de baja absorción de puestos de trabajo formales y bajos eslabonamientos sectoriales, como el caso de la actividad minera.
Lo mismo se observa al analizar la estructura productiva según estratos, como se presenta en el Cuadro 5, ya que el estrato de alta productividad concentra gran parte del producto y poco porcentaje de la mano de obra, mientras que aquéllos con niveles muy bajos de productividad concentran a la mayoría de los ocupados del país.
Cuadro 5. Colombia: Participación en PIB y en el Empleo por estratos de productividad
(en % en 2011 y crecimiento medio anual PIB, 2008 - 2012)
Fuente: OIT en base a SIALC y DANE.
Por lo anterior, es importante analizar también la evolución de la informalidad según la estructura productiva y del empleo. En el Cuadro 6, se presenta el producto por trabajador para clasificar a los estratos productivos, y se realiza un ejercicio de descomposición, por estrato (alta, media y baja productividad) de los cambios en la informalidad en el periodo 2009-2012.
Así se obtiene que la tasa de empleo informal no agrícola se redujo aproximadamente en un punto porcentual y se estima que más del 90% de esta reducción se puede asociar a cambios en la tasa de informalidad al interior de los estratos productivos, mientras que un 6% estaría asociado a cambios en la estructura del empleo entre estratos. Asimismo, se encuentra que la mayor parte de la reducción de la tasa de informalidad asociada al cambio en la estructura del empleo se asocia a su factor estático. Es decir, gran parte del cambio en la estructura se asocia a la recomposición del empleo entre estratos.
Cuadro 6. Colombia: Descomposición del cambio en la tasa de empleo informal no agrícola, 2009 - 2012.
Fuente: OIT en base a SIALC y Encuesta Nacional de Hogares.
Factores institucionales
Desde el año 2000 se han aprobado varias iniciativas legislativas para crear nuevas instituciones y asignar mayores recursos con el fin de promover el emprendimiento y la formalización de las unidades productivas.
Entre 2000 y 2011, se aprobó la Ley 590, modificada luego por las leyes 905, 1151 y 1450, cuyo principal objetivo es el apoyo a las Mipymes. Para ello se creó el Sistema Nacional de Mipymes (integrado por los Consejos Regionales de Mipymes, el Consejo Superior de la Microempresa y el Consejo Superior de la Pequeña y Mediana empresa), con la función de proveer a las Mipymes de apoyo financiero y no financiero. Entre los instrumentos financieros, el Sistema cuenta con líneas de crédito y microseguros (a través de Bancoldex), garantías de crédito (a través del Fondo Nacional de Garantías), un fondo de capital semilla (Fondo Emprender), un fondo de modernización e innovación (Fondo iNNpulsa) y fondos privados.
Adicionalmente, el Sistema maneja diferentes programas de apoyo a las Mipymes, como “Emprende Colombia” (procesos de innovación), “Colombia se formaliza” (beneficios en impuesto a la renta, seguridad social y pago o renovación de la matrícula mercantil), “Proyecto Delco” (fortalecimiento de mini-cadenas productivas), “Colombia compra eficiente” (acceso de Mipymes a procesos de licitación pública), “Compre colombiano” (promoción de microempresarios y sus productos) y “Exporta fácil”.
Otro hito importante fue la aprobación de la Ley 1429 de Formalización y Generación de Empleo, en 2010. Esta intenta aumentar los beneficios de la formalidad a través de los programas de desarrollo empresarial, y disminuir sus costos por medio de la reducción de trámites y la progresividad en el pago de algunos impuestos y contribuciones sociales, especialmente durante los primeros años de funcionamiento de las pequeñas empresas.
Ocho meses después de que estos incentivos entraran en vigencia, se constituyeron 173.782 nuevas empresas, 83,2% (144.523) de las cuales se acogió a los beneficios y ahorró 8 mil millones de pesos colombianos. De los 1,4 millones de empresas ya existentes, 87.043 recibieron la amnistía de la deuda por renovación de la matrícula mercantil, lo que generó un ahorro de 22 mil millones de pesos colombianos. A diciembre de 2012 se beneficiaron 424.197 empresas. Además, un 99% de las 7.345 pequeñas empresas que se acogieron a estos beneficios entre 2011 y 2013 fueron nuevas empresas. En cuanto al número de empleos formalizados, a marzo de 2013 esta cifra alcanzó los 121.908 trabajadores.
Cuadro 7. Colombia: Iniciativas para promover la formalización, 2000 – 2013
Fuente: Farné (2013) e Isaza (2014).
La reducción de la informalidad no sólo se logra con un mejor desempeño de la economía y de las políticas de generación de ingresos, sino que también con medidas destinadas a promover el cumplimiento de la legislación laboral. En este sentido, además de supervisar la aplicación de la legislación laboral a través de la Inspección del Trabajo, recientemente se ha avanzado en la promoción de la formalización de las relaciones laborales, a través del establecimiento de los Acuerdos de Formalización Laboral (AFL) – dispuesto en la Ley 1610 y la Resolución 321 de 2013 –, que previenen conductas contrarias a la formalización. Estos acuerdos permiten crear relaciones constructivas con los empleadores, quienes podrán deducir de sus impuestos el monto por concepto de salarios y aportes a la seguridad social que pagan por los trabajadores que formalizan. Entre 2012 y finales de 2013 se suscribieron 32 AFL, lo que benefició a 25.962 trabajadores que hasta el momento laboraban bajo contratos inestables.
Asimismo, con el fin de implementar el TLC con Estados Unidos, se suscribió el Plan de Acción para los Derechos Laborales, con el fin de proteger los derechos de los trabajadores colombianos y prevenir la violencia contra los sindicatos. Como resultado, el Ministerio de Trabajo contaba, a finales de 2013, con 3,6 inspectores por cada 100 mil trabajadores activos, muy cerca de la meta previamente establecida de 4,27 para el periodo 2010-2014. Además, se mejoró el proceso de inspección de las Empresas de Servicios Temporales (a diciembre de 2011, estaban en curso 20.980 investigaciones administrativo laborales y se habían emitido 4.112 sanciones). Por otro lado, en 2011 se incrementaron las sanciones para las Cooperativas de Trabajo Asociado (CTA) – que realizan intermediación laboral indebida –, cuyo número se redujo de 4.307 en 2010 a 2.890 en 2012. Finalmente, en el Ministerio de Trabajo se implementó el Centro de Orientación y Atención Laboral (COLabora) para una mejor atención de quejas y reclamos. En la actualidad, este centro atiende mensualmente a más de 100 mil colombianos.
En los últimos dos años han existido otras acciones conducentes a reducir la informalidad laboral y empresarial en Colombia, cuyos frutos se verán probablemente en los próximos años. En el marco del nuevo modelo de protección para la vejez impulsado por el Ministerio del Trabajo, se ha aprobado el Decreto 2616 (noviembre de 2013), que introduce la posibilidad de vincular a los trabajadores dependientes que laboren por periodos inferiores a un mes a los Sistemas de Pensiones, Riesgos Laborales y Subsidio Familiar. Igualmente, se ha creado el esquema flexible y voluntario de protección para la vejez, denominado Beneficios Económicos Periódicos (BEP), dirigido a aquellas personas que perciben ingresos inferiores a un salario mínimo mensual y, por lo tanto, no pueden proyectar una pensión por el sistema general.
Adicionalmente, fueron aprobados el Decreto 721, de abril de 2013, que estableció la obligación de afiliar a los trabajadores domésticos en cajas de compensación (poco más de dos meses después de que la norma entrara en vigencia, el número de trabajadores domésticos afiliados pasó de 8 mil a 22 mil); la Ley 1607 de Reforma Tributaria, cuyos alcances entraron en vigencia entre mayo de 2013 y enero de 2014; la Ley 1636 de 2013, que creó el mecanismo de protección al cesante y que garantiza la protección social (acceso a la salud, cobertura para la pensión, subsidio familiar y acceso a los servicios de oferta y demanda del empleo y capacitación laboral) de los trabajadores en caso de quedar desempleados; y el decreto 567 de marzo de 2014, que busca estructurar la Red Nacional de Formalización Laboral.
Entre las nuevas iniciativas vinculadas a la formalización empresarial se encuentran las siguientes:
- Brigadas para la formalización, cuyo objetivo es sensibilizar a las unidades productivas informales, brindar orientación y acompañamiento en el proceso de formalización, y ofrecer un paquete de servicios públicos y privados para la formalización (formación empresarial, líneas de crédito, etc.). Entre 2012 y 2013 se sensibilizó a 158.907 empresarios, de los cuales 57.733 decidieron formalizarse.
- Ruedas de servicios para la formalización, que reúnen en un solo lugar a todas las entidades involucradas en los trámites de formalización. Entre julio de 2011 y noviembre de 2013 se atendió a 4.943 empresarios y se gestionaron 2.254 trámites.
- Proyectos por sectores y regiones, que, además de apoyar con la formalización, buscan promover el encadenamiento productivo y el desarrollo de proveedores, como es el caso del proyecto “Hacia el Camino de la Formalización del Microempresario”, con el que se sensibilizó, en 2012, a 6.851 empresarios. Más de 2 mil de estos empresarios avanzaron en sus etapas de desarrollo empresarial, y más de mil elaboraron un plan de saneamiento o recibieron certificaciones.
- Talleres de formalización empresarial para zonas y sectores específicos. A mediados de 2013 ya se habían sensibilizado 1.522 empresarios en 16 ciudades.
Asimismo, se están apoyando las estrategias sectoriales de formación, profesionalización y formalización en los sectores agrícola (plan de acción para la generación de empleo y la formalización), construcción (firma del pacto por la formalización con la Cámara Colombiana de Construcción), minería (programa nacional de formalización minera, cooperación técnica internacional para la formación para el trabajo y convenio con riesgos laborales) y transporte (mesa técnica de revisión de normativas sobre las formas de contratación).
Al mes de mayo de 2014, los resultados del DANE indican que la tasa de desempleo fue del 8.8%, disminuyendo 0.6 puntos porcentuales frente a la registrada en mayo de 2013. La Tasa Global de Participación (TGP) se ubicó en 63.9%, frente al 64.8% del mismo mes del año anterior. La Tasa de Ocupación llegó al 58.3% frente al 58.7% de mayo de 2013.
Nota: La TG es la relación porcentual entre la Población Económicamente Activa (PEA) y la Población en Edad de Trabajar (PET). Este indicador refleja la presión de la población sobre el mercado laboral. La Tasa de Ocupación es la relación porcentual entre la población ocupada (PO) y el número de personas que integran la población en edad de trabajar (PET).